实施天然草场退牧还草是西部大开发的一项重大工程。2005年7月25日至8月7日，自治区政协人口资源环境委员会组织委员和专家一行6人，深入精河、温泉、裕民、额敏、富蕴、和布克赛尔、青河、奇台八县项目区进行实地视察，现将视察情况报告如下：
一、草原概况
我区草原退化、草原畜牧业受到严重影响。此次视察沿途所见令人触目惊心。草原生态环境的恶化，制约着我区畜牧业的可持续发展，更重要的是草原生态系统遭到破坏，严重威胁新疆的生态环境。一方面是农区种植业大面积开垦草场，灌溉用水增加，依赖天然降水和地下水而生存的牧草衰退。另一方面，超载过牧，草畜矛盾日益尖锐。2004年全疆牲畜存栏5206万头，是1949年的5倍。夏牧场（占全区草原总面积的12.1%）因不堪重负普遍退化，原来可放牧80—90天，现在放牧40天左右，牲畜就无草可吃自动转场了。阿尔泰山的荒漠草原和昆仑山的荒漠草原已相差无几啦!因此，单纯采取保护己无济于事，应呼吁全社会来拯救草原，这绝不是危言耸听。
二、项目执行情况
根据国家天然草原退牧还草工程计划，我区退牧还草工程于2003年正式启动（实际是从2004年启动），计划在全区22个县实施退牧还草6060万亩，投资近8亿元。建设原则是：在草原生态脆弱区和草原退化严重的地区实行禁牧；中度和轻度退化区实行休牧；植被较好的草原实行划区放牧。通过退牧还草工程的实施，力争5年内，使工程区内退化草原生产力得到基本恢复，天然草原得到休养生息，恢复目的是，生态功能，达到草畜平衡，以草定畜，实现草原资源的持续利用，建立起与畜牧业可持续发展相适应的草原生态系统。这是建国以来国家在草原建设史上投入规模最大，涉及面最广、收益群众最多、对草原生态影响最为深远的项目，也是一个“功在当代，利在千秋”的利国富民的好项目。
此次所视察的八县，从项目工程具体实施方面看，总体情况是好的。首先，项目正式下达后，能按照项目管理办法和规定要求，由地、州、县成立项目建设领导小组和执行班子。各受益单位也相应地成立工程项目领导小组，下设办公室，做到了机构、人员落实到位。其次，能注重质量，严格工程管理。严格实行工程招投标制、法人责任制、合同管理制，认真签订牧户退牧、项目设计、围栏施工、工程监理等各项合同书，并加强工程档案管理，加强项目资金管理。补助费的发放工作体现了公平、公开、透明，档案资料齐全，牧民群众都很满意，没有出现克扣、冒领等不公正的现象。为加强对退牧还草工程的管护，各地、州、县都能安排受益单位人员负责本辖区内工程围栏管理，并为确保工程发挥保护作用，层层签定了责任书，责任落实到户到人。
三、存在的问题
首先，各级领导思想准备不足，认识不到位。对项目的突然下达，各级领导没有思想准备，虽然也成立了各级领导和执行班子，但是没有严肃认真的研究和论证，把此项目看作是国家的事情，业务部门的事情，缺乏具体的指导。具体表现在，项目建设很盲然，项目区布局不合理。禁牧、休牧、划区轮牧围栏建设，选点缺乏科学论证，违背项目建设原则，该围的没围，不该围的却围了。如精河县还将2万亩退牧还草工程项目区卖断给一个公司搞开发，说明对退牧还草的认识就不明确。
其次，退得下、禁得了、稳得住、不反弹还只是一个口号，视察中发现各地退牧未落实到户，未实现舍饲圈养。禁牧、休牧的牲畜只是转到其它草场放牧，造成未围栏草原的退化加速，形成恶性循环。而草场有偿承包到户工作是在牲畜作价归户时完成的，由于当时条件所限，未做到以草定畜。现牧民牲畜普遍增加数倍，加之农区牲畜也通过代牧形式进入牧区，形成极为严重的超载过牧。
第三，围栏管理没有完全落实。大多数项目区还在等待国家下达围栏管理费，然后才考虑进行管理，这显然是不现实的。我区围栏建设自80年代开始，累计有几千万亩，由于管理不到位，现在所剩无几，教训沉痛。本项目现建成几千万亩，但刚建好的围栏就有被拆、被盗和因修路拆掉的现象发生。
第四，项目建设资金国家承担70%已全额到位，地、州、县配套资金都表示无法落实。前期费用占总投资的8—10％左右，是直接从中央投资的70％中提取的，这样真正用到项目建设上的资金只有中央投资的60％左右，难以完成原计划的工程量和目标，特别是建设难度较大的划区轮牧的围栏、饲草料地、棚圈配套建设任务，使用配套资金原实施方案中对地方配套资金也没有具体分解落实，是一个空拟的方案。
项目存在着的一些深层次结构性隐患问题，令人担忧。
（一）目前项目的主要建设是围绕围栏和发补助饲料粮款两个内容进行的。但以此作为退牧还草的主要建设方向是否正确？从视察中的情况看，目前围栏是一种纯粹指标型的任务。为了完成任务和指标，各地县纯粹是在围面积，而不是在围“效果”。视察组所到之处，看到的不是围了寸草不生的荒漠戈壁或数百公里以外人迹罕至的沙漠，就是围了不是项目要求的河谷打草场，还有的干脆围掉了野生动物的传统栖息地。而发饲料粮补助款的情况也是这样，饲料粮补助款按规定的50%已与牧民兑现，但是牧民并没有用这笔款给牲畜购买饲草料，将退下来的牲畜实行舍饲圈养。牲畜仍然转移到其他草原放牧。当视察时询问他们为什么没有按规定把牲畜退下来时，他们一脸困惑地反问：“退？往哪里退”？牧民们还认为，国家的补偿款根本不够他们为退下来的牲畜购买饲料，同时围栏会使他们丧失世代休养生息的根基。他们说，“骆驼让围栏卡死了，摩托车晚上也撞到围栏上去了”。可以说，这些深层次的问题不解决好，随着围栏建设的扩大，将会诱发一些其他社会问题出现。
（二）牧民定居形同虚设。以前上报我区牧民定居已达到70%以上，但这次视察我们发现，按定居要求的“三通、四有、五配套”的标准，实际上连10%也达不到，都是半定居。很多定居点是老人和孩子定居了，青壮年劳力却没有定居；人定居了，牲畜却没有定居。牧民不能真正定居，仍然游牧在山上，结果就出现了全区不过100万上下的牧民却消耗着1963万人民赖以生息的水土涵养地和生态资源，给我们及子孙后代的生存与发展造成了极大的威胁。
（三）宣传和教育方面的投入不大，力度不够。牧民们普遍不知道退牧还草项目“功在当代，利在千秋”的深远意义，缺乏对项目价值的清楚认识，更谈不上对项目具有发自内心的拥护和建设觉悟了。而我们的地方领导也只是在应付性地完成任务，而没有将项目看作是改变我区草原退化和传统畜牧业生产方式的一个战略机遇。
（四）个别县将河谷全部围净，将野生动物的传统栖息地也当作退牧还草区域围掉，使野生动物完全失掉迁徙和饮水通道，渴死在围栏内外，已造成了新的生态灾难。
四、对策建议
（一）向中央建议：从我区财政困难无力配套及我区饲草料基地缺乏的实际情况出发，要求从退牧还草工程围栏建设费中拿出一定比例的资金，搞牧民定居、饲草料基地建设，保障退出的牲畜有充足的饲草料。现在这样绝对单一的建设项目不符合新疆的区情，应因地制宜。以牧民定居为龙头，按“三通、四有、五配套”的标准进行建设才能真正实现退牧还草的目的，达到生态环境改善、草原生产能力提高、牧民收入增加三赢的效果，确保退得出、稳得住、不反弹。
（二）自治区应制定“退牧还草工程项目管理办法”，明确谁建设、谁管理、谁受益的原则，让受益牧民按各自所保护的围栏面积出资，并推选一位责任心强的牧民自己管护。
（三） 应尽快完成全区的项目规划。前三期任务已经完成，据说今年退牧还草工程项目要投资8亿多元，力度加大了。今后的退牧还草工程项目要以山地草原为主，特别要保护夏牧场，创造条件实行彻底禁牧，我区的夏牧场的作用就像国家的“三江源”一样重要，如果不从现在开始保护，其后果不堪设想。项目区选择，首先要解决初选项目区的论证，再解决建设项目区现场设计的问题。
（四）陈化粮补助仍以发放实物补助为好。
（五）工程招标、监理的内容形式，应从实际出发，不能生搬硬套。实际上这项工作我区已坚持多年，已经掌握了技术和管理，各级畜牧、草原主管部门就是最好的监理机构，完全能够胜任工程质量监理。实行国家投资，牧民自建，扩大牧民的参与度，一可减少中间环节，牧民挣得安装费，增加牧民收入，依托项目脱贫（仅安装费就上千万元）；二可提高牧民对围栏设施的管理责任心。
（六）应尽快组织实施草原生产能力普查。一方面以草定畜，克服草场超载过牧的压力，另一方面也可以有效的控制农区牲畜大量涌入草原，实现真正意义上的农区畜牧业。
（七）确保配套资金足额到位。中央投资70%，地方配套30%，现在各级财政都没有配套资金，是达不到项目预期效果的。各级政府应千方百计地安排好配套资金，以确保项目发挥效益。各级领导要抓住难得机遇，不搞形象工程，要站在科学发展观的高度，精心组织，把“民心工程”抓好抓实。
